Iako dosta iscrpljena zdravstvenom krizom, fiskalna politika će morati da ima važnu, možda i ključnu ulogu za ublažavanje novih ekonomskih poremećaja. Da su za isplatu pomoći ugroženoj privredi i stanovništvu u Srbiji tokom kovid 19 korišćeni slični kriterijumi kao u drugim zemljama CIE, Srbija bi za svoj antikrizni paket potrošila čak 2 milijarde evra manje. Ova velika i olako potrošena sredstva sad bi veoma dobro došla budžetu u neizvesnoj 2022. godini.
Rat u Ukrajini, uz već neko vreme prisutnu energetsku krizu i visoku inflaciju znatno će pogoršati makroekonomske trendove u čitavoj Evropi, uključujući i Srbiju. Iako Ukrajina i Rusija zajedno čine tek oko 2% svetskog BDP-a, njihov globalni značaj na tržištu energenata, žitarica, industrijski važnih retkih metala (paladijum, nikl) nesrazmerno je veliki. Zbog toga će se ekonomske posledice ovog sukoba osetiti globalno. Preliminarne prognoze OECD-a ukazuju da bi usled rata u Ukrajini svetska ekonomija mogla da uspori svoj rast za oko 1%, evropska oko 1,5% (a za Ukrajinu i Rusiju očekuje se duboka recesija). Naravno, sve prognoze još uvek su veoma neizvesne i zavisiće od daljeg razvoja situacije u Ukrajini što je trenutno nemoguće pouzdano predvideti. Ukoliko se rat (i sankcije) oduže, doći će do trajnijih ekonomskih poremećaja pa će se ove prve prognoze OECD-a pokazati kao suviše optimistične.
Srbija, kao uostalom i druge evropske zemlje, novu nestabilnost dočekuje s nešto oslabljenim makroekonomskim indikatorima u odnosu na početak zdravstvene krize iz 2020. godine. Javne finansije su u prethodne dve godine dosta iscrpljene – jer su se iz budžeta finansirali povećani troškovi zdravstva i izdašne mere podrške privredi i stanovništvu. Javni dug je zbog ovih vanrednih troškova porastao od kraja 2019. do kraja 2021. za čak 6 mlrd evra (sa 24,4 na 30,5 mlrd evra). Takođe, i inflacija je relativno snažno ubrzala od sredine 2021. i u februaru 2022. dostigla je 8,8% na godišnjem nivou.
Iako dosta iscrpljena zdravstvenom krizom, fiskalna politika će morati da ima važnu, možda i ključnu ulogu za ublažavanje novih ekonomskih poremećaja – tim pre što je monetarna politika trenutno sputana visokom inflacijom. Već su usvojene neke ad-hok fiskalne mere poput smanjenja akciza na naftne derivate, a odlučeno je i da se Srbijagasu iz budžeta pokriva razlika između visoke cene po kojoj preduzeće nabavlja gas i niže cene po kojoj ga prodaje. Trošak ovih mera za budžet je reda veličina 500 mln evra, a to je po svemu sudeći tek početak. Verovatno će postojati potreba da se pomogne delovima privrede koji su najviše pogođeni rastom cena energenata i specifičnih sirovina, preduzećima koja će trpeti veliku štetu od očekivanog zastoja izvoza u Rusiju i Ukrajinu, a biće važno i da se dodatno zaštiti socijalno ugroženo stanovništvo jer njih najviše pogađa visok rast cena hrane.
Ako se kriza u Ukrajini produži, verovatno će postojati potreba da se pomogne delovima privrede koji su najviše pogođeni rastom cena energenata i specifičnih sirovina, preduzećima koja će trpeti veliku štetu od očekivanog zastoja izvoza u Rusiju i Ukrajinu, a biće važno i da se dodatno zaštiti socijalno ugroženo stanovništvo jer njih najviše pogađa visok rast cena hrane.
Da bi nove intervencije fiskalne politike bile ekonomski efikasne, ono na čemu se mora insistirati je da one ovaj put budu dobro targetirane. Ne sme se ponovo dozvoliti da se budžetska sredstva rasipaju na građane i preduzeća koja ne trpe štetu – kao što je to bio slučaj tokom zdravstvene krize – između ostalog i zato što Srbija nema više toliko prostora da se zadužuje. Druga kritična slabost ekonomske politike Srbije koja bi se morala otkloniti je jako loše upravljanje javnim preduzećima iz energetskog sektora, tj. Srbijagasom i EPS-om.
U prethodnim mesecima Fiskalni savet je sproveo obimno istraživanje budžetskih mera koje su Srbija i druge evropske zemlje sprovodile tokom trajanja zdravstvene krize. Analiza je pokazala da je Srbija u 2020. i 2021. po iznosu isplaćenih sredstava za antikrizne mere bila rekorder u čitavoj Centralnoj i Istočnoj Evropi (CIE) – dali smo čak 55% više sredstava u odnosu na prosek CIE. Srbija je više sredstava od drugih izdvojila za sve tri ključne komponente paketa: 1) za vanredne izdatke za zdravstvo; 2) za podršku privredi; 3) za podršku stanovništvu.
Veća vanredna davanja Srbije za zdravstvo u odnosu na druge zemlje CIE bila su neizbežna. Decenije nedovoljnog ulaganja dovele su do toga da je Srbija pandemiju dočekala s nedovoljnim kapacitetima zdravstvenih ustanova, nedostatkom potrebne opreme, relativno niskim platama i manjkom zdravstvenih radnika. Zbog toga su se u krizi pojavili vanredni troškovi za izgradnju i opremanje kovid bolnica (što nisu radile druge zemlje CIE), kao i vanredni trošak dodatnog zapošljavanja i povećanja primanja zdravstvenih radnika (to su radili i drugi ali u nešto manjoj meri u odnosu na Srbiju). Ipak, bez obzira na uzroke snažnijeg povećanja izdvajanja za zdravstvo u odnosu na uporedive zemlje (koje bi nadležne institucije svakako trebalo da pažljivo analiziraju) – to je bio prioritetan trošak tokom pandemije i država je ova vanredna sredstva opravdano opredelila i potrošila.
Kod vanrednih budžetskih davanja privredi tokom zdravstvene krize (subvencionisanje minimalne zarade, odlaganje poreza i drugo) postoje jake indikacije da je bilo neracionalnosti. U zemljama CIE u proseku je oko 75% državne pomoći bilo usmereno samo ka preduzećima pogođenim krizom (kojima je promet pao u rasponu od 20-50%, ili iz naročito pogođenih oblasti, poput turizma). Za razliku od toga, u Srbiji je samo 6% sredstava targetirano na naročito pogođene delatnosti (turizam, ugostiteljstvo, autobuski prevoz i drugo), a 94% sredstava deljeno je neselektivno, nezavisno od ugroženosti preduzeća. Tako se budžetski novac neopravdano odlivao i na preduzeća koja uopšte nisu bila pogođena krizom (apoteke, dostava hrane, IT sektor i drugo). Na neracionalnost deljenja državne pomoći preduzećima tokom zdravstvene krize ukazuje i gotovo apsurdan podatak da je porez na dobit iz 2020. naplaćen u rekordno velikom iznosu, iako je privredna aktivnost u 2020. imala pad od 0,9%. Ovaj skok jedino može da objasni činjenica da je državna pomoć dodeljivana i onim preduzećima koja nisu imala objektivnih problema u poslovanju tokom krize.
Ekonomski ubedljivo najneracionalnije ipak su bile neselektivne isplate stanovništvu. Od prvog davanja 100 evra svim punoletnim građanima, slične mere ponavljane su više puta – pa je za ove namene opredeljeno ogromnih 1,9 mlrd evra. Druge zemlje CIE sredstva su prvenstveno usmeravala ka ugroženim kategorijama (primaoci socijalne pomoći, penzioneri s niskim primanjima, za trošak nege obolelog člana porodice i drugo). Pošto je Srbija svojim merama obuhvatala i stanovnike koji nisu bili socijalno ugroženi – zaposlene s redovnim primanjima, penzionere s iznadprosečnim penzijama itd. – potrošeno je čak četiri do pet puta više sredstava u odnosu na uporedive zemlje. Ove očigledne i ogromne razlike tek su jedan u nizu argumenata da je ekonomski neopravdano zaduživati sve građane Srbije (s kamatom) da bi se ta sredstva delila i onima koji ni po jednom kriterijumu nisu socijalno ugroženi. Fiskalni savet je više puta pokazivao da je uticaj ovako neselektivnih mera na smanjenje nejednakosti i siromaštva veoma mali i privremen; takođe, da su ove mere ekonomski neefikasne – tj. njihov uticaj na ubrzanje BDP-a i povećanje poreskih prihoda gotovo je zanemarljiv.
Da su za isplatu pomoći ugroženoj privredi i stanovništvu u Srbiji korišćeni slični kriterijumi kao u drugim zemljama CIE, Srbija bi za svoj antikrizni paket potrošila čak 2 mlrd evra manje. Pošto su sve ove mere finansirane zaduživanjem države, za isto toliko bi se usporio i porast javnog duga. Ova velika i olako potrošena sredstva sad bi veoma dobro došla budžetu u neizvesnoj 2022. godini.
Ekonomija Srbija, i pored brojnih slabosti, svakako ima nesporne kvalitete i potencijal za brz razvoj. Međutim, to ne znači da probleme koje smo uočili treba gurati pod tepih.
Druga velika slabost javnih finansija Srbije koja se mora rešavati je loše upravljanje javnim preduzećima, naročito Srbijagasom i EPS-om. Gubici i dugovi Srbijagasa koji su napravljeni od 2008. do 2014. već su koštali poreske obveznike preko milijardu evra. Krajem 2021. ovo preduzeće napravilo je nove gubitke i za njihovo pokrivanje ponovo je iz budžeta dobilo 300 mln evra u decembru, a sličan trošak može se očekivati i tokom 2022. godine. Veliki troškovi Srbijagasa u 2021. i 2022. mogli su se dobrim delom izbeći da se preduzećem bolje upravljalo. Naime, poznata je činjenica da Srbija tokom zime troši dvostruko više gasa nego tokom leta jer u grejnoj sezoni gas koriste i toplane. Zato bi Srbijagas trebalo da tokom leta skladišti gas u Banatskom Dvoru i onda da ga povlači zimi. Međutim, niti skladište Banatski Dvor ima dovoljne kapacitete da obezbedi sve potrebne količine gasa tokom zime (iako se njegovo proširenje planira još od 2011. godine) – niti je ovu grejnu sezonu dočekalo popunjeno. Zbog ovih propusta, krajem 2021. i početkom 2022. kupovan je dodatni gas na tržištu po izuzetno visokim cenama i taj trošak je morao da snosi budžet.
Dugugodišnji problemi i loše upravljanje EPS-om morali su kad tad da dovedu do havarija njegovih proizvodnih pogona. Loša sreća je što se to desilo baš krajem 2021. kad je berzanska cena struje (koja se sad mora kupovati iz uvoza) na rekordno visokom nivou. Uobičajene zimske cene električne energije, sve do kraja 2021. bile su oko 50 €/MWh, a ove zime su usled energetske krize premašile 200 €/MWh. Procenjujemo da je EPS za kupovinu struje (koju je trebalo sam da proizvede) potrošio od novembra 2021. do marta 2022. ogromnih 500 do 600 mln evra. Zasad ovaj trošak nije pao na teret budžeta jer je EPS za njegovo finansiranje uzeo kredit za likvidnost krajem 2021. od 300 mln evra. Međutim, pitanje je da li će ovo preduzeće i dalje moći da funkcioniše bez državne pomoći. Samo nabrajanje svih problema koji moraju da se reše da bi EPS poslovao uspešno, povećao proizvodnju i smanjio ekološko zagađenje koje pravi, ali i uspešno prošao kroz energetsku tranziciju koja ga očekuje u narednoj deceniji – gotovo je nemoguće. Dobar signal za budućnost EPS-a je to što poslednje reakcije Vlade nagoveštavaju da se nakon poslednjih havarija upalio alarm posle kog će odnos prema možda i najvažnijem domaćem preduzeću da se promeni.
Na kraju, trebalo bi reći i to da ekonomija Srbija, i pored brojnih slabosti, svakako ima nesporne kvalitete i potencijal za brz razvoj. Čak i u vremenu globalne krize i neizvesnosti domaća privreda pokazala se kao vitalna (u 2021. rast BDP-a bio je 7,4%), prilivi SDI su ostali visoki (u 2021. su bili skoro 7% BDP-a), tržište rada nije imalo većih poremećaja, a finansijski sistem bio je stabilan. Međutim, to ne znači da probleme koje smo uočili treba gurati pod tepih.